发展生猪产业稳定猪肉价格的财政思考

　　近年来，为解决生猪市场价格周期性波动，“肉贵伤民”与“猪贱伤农”现象交替出现的问题，国家出台了一系列扶持生猪生产、流通的财政支持政策，取得一定成效，但也暴露出不少问题。近日，财政部经济建设司会同湖南省财政厅，以该省为典型，对我国生猪市场运行情况以及扶持生猪产业发展的财政政策进行了系统梳理和认真研究，并从财政角度就如何发展生猪产业、稳定猪肉价格进行了一些思考。

　　为促进生猪生产，保证市场供给，2007年国务院发布《关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见》（国发〔2007〕22号），提出了一系列综合应对措施，并相继出台了号称“十全大补”的约10项财政补贴政策，基本覆盖了生猪生产、繁育、防疫、宰杀、流通等各个环节。以湖南省为例，2012年中央财政安排生猪补贴该省各类生猪补贴13.78亿元，平均每头出栏生猪补贴17.18元，其中：生猪调出大县奖励资金5.86元、生猪标准化规模养殖场建设资金2.74元、生猪良种补贴资金0.71元、能繁母猪及育肥猪保险补贴2.43元、能繁母猪补贴资金3.49元、屠宰环节无害化处理1.08元、规模场病死猪无害化处理0.71元、强制扑杀及基层动物防疫补助经费0.36元、生猪信息监测预警经费0.03元。补贴政策之外，国家还通过安排储备对市场进行调控，平均每储备1公斤冻猪肉，每年需承担利息费用及亏损约2.7元。

　　生猪是一种重要而特殊的商品，一方面，它具有一般商品的共同属性，市场运行受价值规律调节；另一方面，自古“猪粮安天下”，生猪市场的稳定与否对于民生保障、三农发展甚至国家稳定都有着十分重大的影响。因此，实现生猪产业的良性发展必须坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用，在此基础上，政府对市场失灵的领域和环节给予支持，将有形的手和无形的手相结合，构筑竞争有序、波动有度的生猪市场体系。

　　规模化、产业化是未来生猪产业发展的大势所趋，也是解决我国生猪市场波动大问题的根本途径。一方面，要大力推动生产规模化，重点是支持发展农业专业合作社，通过采取金融、财政、税收等方面的扶持政策，鼓励农民通过开展合作经营，做大生猪养殖规模，实现规模经济；另一方面，要完善生猪产业化链条，重点是鼓励大型龙头企业开展生猪产、销、加工一体化经营，提高生猪产业的现代化程度，并成为解决生猪市场波动以及食品安全问题的有效抓手。

　　实行生猪保险是发达国家的普遍做法，也是保护生猪生产者利益，实现产业稳定、健康发展的有效的市场化手段。目前，我国生猪保险仍处于起步阶段，险种少，赔付比例低。借鉴主要发达国家的做法，应逐步增加险种，提高赔付比例，探索与产量挂钩及与收益挂钩等不同形式的赔付模式，并建立“生产者为主负担、政府适当补助、保险公司适当让利”的保费缴纳机制。鉴于目前我国生猪生产规模化水平较低，市场风险更大，在生猪保险政策实施初期，政府应适当提高补贴比例，以调动保险公司、生产者的参与积极性。未来随着我国生猪产业规模化程度不断提高，可适当调低政府保费补贴的比例。

　　鉴于生猪不易储存的物理特性，大量储备不仅成本高也难以起到调控市场的作用。因此，应调整国家生猪储备政策的功能定位，主要定位于应急保供。同时，按照中央和地方事权划分，建立中央储备与地方储备相结合的储备政策体系。中央储备主要定位于全国性的应急保供，保持适当数量的冻肉储备规模，取消活体储备；地方储备主要定位于保证区域内市场供应，由各地结合生产、消费及财力等情况统筹确定储备规模及吞吐时机。

　　生猪期货是一种市场化的工具，在美国等畜牧业发达国家，已具有非常成熟的实践经验。由于生猪期货能够提供未来1年到1年半的生猪市场价格预测信息，可为生猪养殖户、养殖企业提供有效的价格参考，从而减少生产的盲目性，同时，通过将期货交易与现货交易相结合，也可建立较为稳定的上下游链条，有效回避价格波动风险，锁定预期利润。鉴于目前我国生猪生产主体众多，较分散、规模小，很难实现标准化交割订单，在国内全面开展生猪期货交易的条件尚不成熟，可尝试在局部地区、部分规模生产者当中逐步建立生猪产品远期交易制度，并为期货交易市场的建立积累经验。

　　21世纪以来，我国生猪市场价格呈现出周期性大幅度波动，波动周期越来越频繁，2003年至今，已经历了3轮价格的大涨大跌（学界称之为“猪周期”）。生猪价格周期性波动是市场机制作用的正常反应，而现阶段我国生猪产业的特性、特点进一步加剧了市场波动。

　　生猪价格周期性波动是市场机制作用的正常反应。价格围绕价值上下波动是市场价值规律的基本表现，并由此引导生产实现供需平衡。体现在生猪市场，由于生猪生产具有周期性，从仔猪到育肥猪出栏，一般需要大半年，供给对价格的反应要经过相应的蛰伏期才能体现出来。信息传导的滞后性使生猪市场“蛛网现象”明显。不管是从以往我国生猪市场运行情况看，还是从国外主要生猪市场运行情况看，尽管波动幅度和频率略有不同，但都始终重复着“价格下跌—宰杀母猪—生猪减少—供应短缺—价格上涨—养殖增加—生猪卖难—价格下跌”的经济循环。

　　现阶段我国生猪产业的特性、特点进一步加剧了市场波动。首先，养殖规模小不利于稳定生产。生猪养殖规模是影响“猪周期”变化的重要原因。我国生猪生产规模化水平低，2011年全国年出栏1万头以上的养殖户出栏生猪占比仅为7.3%，，远低于美国的90%。小规模为主的生产格局决定了当价格高涨时，大量社会资本进入，尤其是散养农户盲目扩大养殖数量，造成生猪生产供应增加，而一旦价格大跌，散养户则跟风退出，造成后期生猪供应紧张，价格大涨。其次，养殖成本快速上涨推高猪肉价格。饲料和流通成本上涨是推动猪肉价格上涨的主要因素。近年来，我国人工成本及主要生产资料价格快速上涨，2001—2009年，湖南省单猪养殖的物质成本和服务费用由515元上涨到1160元，年均上涨12.3%。近两年来，成本上涨速度进一步加快，2011年单猪生产成本达到约1500元，同比上涨超过25%。目前，生猪生产整体已进入高成本阶段，推动生猪价格刚性上涨。最后，突发事件增多加剧价格波动。疫病暴发、食品安全、天气变化等突发事件是影响生猪生产、干扰生猪价格的重要因素。据统计，近年来各类重大动物疫病每年带来的直接经济损失达近千亿元。特别是2006年蔓延全国的高致病性猪蓝耳病，引起了生猪生产下降和价格的剧烈波动。2010年又出现全国性疫情，造成大量生猪死亡、猪价暴跌，加上行情不好，许多养殖户不敢补养，生猪存栏和能繁母猪存栏下降，直接导致2011年生猪供给紧张，价格一路上涨。

　　本报讯 据财政部网站消息，为支持提高畜牧良种化水平，促进畜牧产业持续健康发展，按照今年中央1号文件有关“继续实施畜牧良种补贴政策”的要求，2014年，中央财政通过畜牧发展扶持资金安排12亿元实施畜牧良种补贴，鼓励养殖者购买牲畜良种冻精和种公畜进行牲畜品种改良。

　　财政部介绍，全部资金已于近日拨付完毕，其中安排生猪良种补贴6.61亿元、奶牛良种补贴2.6亿元、肉牛良种补贴0.45亿元、羊良种补贴1.98亿元、牦牛良种补贴0.36亿元。