服务热线：食品安全事故应急处置有关立法与科技工作展望
陈洁君*，黄英明 中国生物技术发展中心
信息来源：《肉类产业资讯》
发布日期：2020年第12期
发布日期：2020年第12期
摘要：对食品安全事故应急处置实施的政策法规和科技计划进行梳理，对下一步立法及科技工作提出意见和建议。主要包括：尽快修订《国家重大食品安全事故应急预案》；规定医疗单位在事故报告中的法律责任；加强食品安全事故应对科技支撑，研发多元危害物风险评估、非靶向筛查、快速识别与检测、智能化监管、追踪溯源等技术与装备，研究食品掺杂、蓄意攻击相关的检验检测技术和医疗救治方案，以及针对网络食品、跨境电商、合成生物学、干细胞培育等新兴食品安全风险识别与应对的科技支撑能力。
关键词：食品安全；事故应对；政策法规；科技计划
1 引言
根据《食品安全法》(2009年主席令公布，2018年最新修正)，食品安全事故指食源性疾病、食品污染等源于食品，对人体健康有危害或者可能有危害的事故。对食品安全问题“早发现、早预防、早整治、早解决”，是取得处置工作主动权、最大限度减少损失的重要原则。食品安全要坚持“产”出来和“管”出来两手抓，科学技术和政策法规是提高食品安全风险发现与处置能力的两大重要支撑。本文主要梳理了我国对食品安全事故应急处置实施的政策法规和科技计划，为下一步立法及科技工作提出意见和建议。
2 政策法规
2.1 行政性的法规、文件
食品安全事故应急处置有关的法规、文件主要有：《突发事件应对法》(2007年主席令公布)、《食品安全法》《农产品质量安全法》(2016年主席令公布，2018年修正)、《食品安全法实施条例》(2009年国务院公布，2019年最新修订)、《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》(2003年国务院公布，2011年修正)，以及《中共中央 国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》(2019 年印发)和《地方党政领导干部食品安全责任制规定》(中办、国办2019年印发)等。
《突发事件应对法》是一部规范各类突发事件应对共同行为的法律(见表1)。建立了突发事件分级制度和应急管理机制，明确了突发事件应对的工作原则、组织领导以及政府、单位、个人的责任、权利和义务，对突发事件应对工作的主要措施、制度和机制进行了全程规定，包括预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建及法律责任等。法律规定了建立健全突发事件应急预案体系，由国务院制定国家突发事件总体应急预案，国务院各部门制定国家突发事件部门应急预案，地方各级政府和县级以上地方政府有关部门制定相应的突发事件应急预案。
表1 中华人民共和国突发事件应对法
| 主要规定 | 具体内容 |
| 突发事件主要内涵 | 突然发生，造成或可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。 |
| 突发事件分级制度 | 突发事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。 |
| 应急管理机制 | 统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理。 |
| 工作原则 | 预防为主、预防与应急相结合。 |
| 组织领导 | 国务院在总理领导下设立国家突发事件应急指挥机构，必要时可派出工作组；县级以上地方政府设立由本级政府主要负责人、相关部门负责人、驻军负责人组成的突发事件应急指挥机构。 |
| 责任义务 | 县级政府对事件的应对工作负责；涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级政府负责，或者由各有关行政区域的上一级政府共同负责；公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。 |
| 报告制度 | 事件发生地县级政府立即向上一级政府报告，必要时可越级上报。 |
| 预防及应急准备 | 主要包括：国家建立重大突发事件的风险评估体系、社会动员机制(增强意识、提升能力)、应急预案体系、全国统一的突发事件信息系统、监测制度、预警制度，部门、单位和人员职责分工，应急条件保障等。 |
| 事件处置 | 主要包括：可采取的应急处置措施，部门、单位和人员职责分工，信息发布等。 |
| 后序工作 | 总结报告制度、恢复与重建、人员抚恤、征用补偿等。 |
| 法律责任 | 主要规定以下行为的法律责任：地方政府和县级以上政府部门及其人员的失职失责；有关单位失职失责；编造并传播虚假信息；单位、个人违反规定，或不服从政府管理。 |
结合法律法规对突发事件应对的要求，《食品安全法》及其实施条例(详见表2)和《农产品质量安全法》对食品安全事故的应急预案编制、报告通告机制、应急处置措施、事故调查及报告等进行了规定。
《食品安全法》及其实施条例规定，食品安全事故按照国家食品安全事故应急预案实行分级管理。国务院组织制定国家食品安全事故应急预案，县级以上政府制定本行政区域应急预案并报上一级政府备案，对事故分级、处置组织指挥体系与职责、预防预警机制、处置程序和应急保障措施等作出规定。同时要求食品生产经营企业制定食品安全事故处置方案。
对食品安全问题要“早发现、早预防、早整治、早解决”，“早发现”尤其重要。《食品安全法》及其实施条例和《农产品质量安全法》建立了纵向信息报告体系和横向信息通报机制，对食品安全事故有关监测信息报告的各方职责及其报告、通报的程序等进行了详细规定，相关方包括食品安全事故单位，参与救治的医疗机构、地乡级政府、县级人民政府的食品安全监督管理、卫生行政和农业行政等部门。
突发事件应急处置重在高效有序。《食品安全法》及其实施条例明确了食品安全事故应急处置过程中的组织指挥、职责分工和采取措施，包括应急救援，食品及其原料的封存、检验，责令召回或者停止经营，信息发布，应急预案的启动、响应，事故现场的卫生处理、流行病学调查，责任调查等。在组织指挥方面，规定了食药监部门负责食品生产经营的全程、统一监管，包括食品的生产、流通、餐饮以及食用农产品的销售活动，同时县级食药监部门可以在乡镇或者特定区域设立食药监派出机构，为实施食品安全高效监管以及食品安全事件应急处置提供有效的体制保障。
履职尽责是食品安全事故及时发现和处置的根本保证。当前加大了食品安全行政问责力度，《食品安全法》及其实施条例规定，对食品安全事故的调查，除了查明事故单位的责任，还应当查明有关监管部门、食品检验机构、认证机构及其工作人员的责任。《中共中央 国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》和《地方党政领导干部食品安全责任制规定》指出，对食品安全工作,实施“最严肃的问责”等“四个最严”要求，并实行地方党政领导干部食品安全责任制，明确党委和政府主要负责人为第一责任人。
对于食源性疾病中涉及传染病疫情的，应按照《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等相关规定进行处置。
2.2 食品安全事故应急预案
以突发事件应对和食品安全等法律法规为基础和依据，2006年，国务院发布《国家重大食品安全事故应急预案》(2011年进行修订)，对事故分级、处置原则、应急指挥、监测预警、报告通报、应急响应和后期处置等进行了规定(见表3)。
表2 中华人民共和国食品安全法及其实施条例
| 主要规定 | 具体内容 |
| 食品安全事故应急预案 | 食品安全事故按照国家食品安全事故应急预案实行分级管理。 县级以上政府应当制定食品安全事故应急预案，对事故分级、处置组织指挥体系与职责、预防预警机制、处置程序和应急保障措施等作出规定。 国务院组织制定国家食品安全事故应急预案，县级以上政府制定本行政区域应急预案并报上一级政府备案。同时要求食品生产经营企业制定食品安全事故处置方案。 |
| 食品安全事故有关监测信息报告的各方职责及其报告程序(食品安全事故单位，参与救治的医疗机构，以及县级人民政府的食品安全监督管理、卫生行政和农业行政等部门) | 事故单位、接收病人进行治疗的单位应当及时向县级食品安全监管理卫生行政部门报告。 县级以上农业行政等部门发现食品安全事故或者接到事故举报， 应当立即向同级食品安全监管部门通报。 县级食品安全监管部门应当向本级政府和上级政府食品安全监督管理部门报告。县级人民政府和上级人民政府食品安全监督管理部门应当按照应急预案的规定上报。 医疗机构发现其接收的病人属于食源性疾病病人或者疑似病人的，应及时向所在地县级政府卫生部门报告。县级政府卫生部门认为与食品安全有关的，应当及时通报同级食品安全监督管理部门。 县级以上政府卫生部门在调查处理传染病或者其他突发公共卫生事件中发现与食品安全相关的信息，应当及时通报同级食品安全监督管理部门。 |
| 食品安全事故处理过程中的各方职责 | 发生食品安全事故的单位应当对导致或者可能导致食品安全事故的食品及原料、工具、设备、设施等，立即采取封存等控制措施。 由县级食品安全监管部门会同同级卫生行政、农业行政等部门进行应急救援，对事故单位封存的食品及其原料进行保护、检验，对需要封存事故单位尚未封存的进行封存，责令召回或者停止经营以及信息发布等调查处理工作。 |
| 应急预案启动程序 | 需要启动应急预案的，县级以上政府应当立即成立事故处置指挥机构，启动应急预案。并由县级以上疾控机构对事故现场进行卫生处理、流行病学调查，并向同级食品安全监督管理、卫生行政部门提交流行病学调查报告。 |
| 事故责任的调查 | 设区的市级以上食品安全监管部门会同有关部门进行事故责任调查，督促有关部门履行职责，向本级政府和上一级政府食品安全监管部门提出事故责任调查处理报告。 涉及两个以上省(自治区、直辖市)的重大食品安全事故责任调查，由国务院食品安全监管部门组织开展。对食品安全事故的调查，除了查明事故单位的责任，还应当查明有关监管部门、食品检验机构、认证机构及其工作人员的责任。 |
| 预防及应急准备 | 县级以上政府应当完善食品安全事故应急管理机制，改善应急装备，做好应急物资储备和应急队伍建设,加强应急培训、演练，并根据实际情况及时修改、完善食品安全事故应急预案。 |
表3 国家重大食品安全事故应急预案
| 主要规定 | 具体内容 |
| 事件分级 | 特别重大(Ⅰ级)、重大(Ⅱ级)、较大(Ⅲ级)和一般(Ⅳ级)四级。 |
| 工作原则 | 预防为主，常备不懈。统一领导，分级负责。依法规范，措施果断。依靠科学， 加强合作。 |
| 体系职责 | 应急指挥机构：卫生部提出成立全国应急指挥部；地方各级政府卫生部门向本级政府提出成立地方突发公共卫生事件应急指挥部的建议。 日常管理机构：国务院卫生行政部门设立卫生应急办公室(突发公共卫生事件应急指挥中心)；省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门指定突发公共卫生事件的日常管理机构。 专家咨询委员会：国务院卫生行政部门和省级卫生行政部门负责组建；市(地)级和县级卫生行政部门根据根据工作需要组建。 应急处理专业技术机构：包括医疗机构、疾病预防控制机构、卫生监督机构、出入境检验检疫机构等，负责培训专业技术人员，提高快速应对能力和技术水平，突发事件应急处理须服从卫生行政部门的统一指挥。 |
| 监测、预警 | 监测：建立统一的突发公共卫生事件监测、预警与报告网络体系。各级医疗、疾病预防控制、卫生监督和出入境检疫机构负责开展事件的日常监测工作；加强对监测工作的管理和监督，保证监测质量。 预警：各级政府卫生行政部门根据监测信息，科学研判、及时预警。 |
| 报告 | 权限：任何单位和个人都有权向国务院卫生行政部门和地方各级人民政府及其有关部门报告突发公共卫生事件及其隐患。 责任报告单位：县级以上各级政府卫生行政部门指定的突发公共卫生事件监测机构、各级各类医疗卫生机构、卫生行政部门、县级以上地方人民政府和检验检疫机构、食品药品监督管理机构、环境保护监测机构、教育机构等有关单位。 责任报告人：执行职务的各级各类医疗卫生机构的医疗卫生人员、个体开业医生等。 |
| 应急反应和终止 | 应急反应原则：分级响应，及时调整；边调查、边处理、边抢救、边核实的应急处理方式。 应急反应措施：规定了各相关部门、单位的职责分工以及应当采取的措施，包括各级人民政府、卫生行政部门、医疗机构、疾病预防控制机构、卫生监督机构、出入境检验检疫机构以及非事件发生地区。 分级反应：特别重大突发公共卫生事件应急处理工作由国务院或国务院卫生行政部门和有关部门组织实施； 特别重大级别以下由地方各级人民政府负责组织实施。超出本级应急处置能力时，要及时报请上级人民政府和有关部门提供指导和支持。 反应终止：应急反应的终止条件，终止建议的提出程序。 |
| 善后处理 | 后期评估、奖励、责任、抚恤和补助、征用物资、劳务的补偿。 |
| 处置保障 | 技术保障：信息系统、疾病预防控制体系、应急医疗救治体系、卫生执法监督体系、应急卫生救治队伍、演练、科研和国际交流。 物资保障、经费保障、通信交通保障、法律保障、宣传教育。 |
| 预案管理 | 根据形势变化和实施中发现的问题及时进行更新、修订和补充。 国务院有关部门根据需要和本预案的规定，制定本部门具体工作预案。 县级以上地方政府参照本预案并结合实际情况，组织制定本地区突发公共卫生事件应急预案。 |
根据《国家重大食品安全事故应急预案》的要求，食源性疾病中涉及传染病疫情的，按照《国家突发公共卫生事件应急预案》等相关规定开展疫情防控和应急处置(见表4)。
根据《国家重大食品安全事故应急预案》的要求，原农业部于2014年发布了《农产品质量安全突发事件应急预案》，对农业部和地方各级农业行政主管部门处置农产
品质量安全突发事件作出了详细规定和明确要求。应急预案明确了“以人为本、统一领导、科学评估、预防为主”的处置原则，规定了组织指挥体系及其职责任务，建立了应急管理的监测预警、事件报告、事件评估和级别核定等制度，界定了应急响应的分级响应、指挥协调、紧急处置和响应终止等工作的分工、程序、措施和要求，对善后处置和总结报告提出了要求，建立了信息、技术和物资等应急保障的制度机制，应急处置工作中的表彰奖励和责任追究制度，并对应急预案的宣教培训、演习演练等进行了规定。
表4 国家突发公共卫生事件应急预案
| 主要规定 | 具体内容 |
| 事件分级 | 特别重大(Ⅰ级)、重大(Ⅱ级)、较大(Ⅲ级)和一般(Ⅳ级)四级。 |
| 工作原则 | 预防为主，常备不懈。统一领导，分级负责。依法规范，措施果断。依靠科学， 加强合作。 |
| 体系职责 | 应急指挥机构：卫生部提出成立全国应急指挥部；地方各级政府卫生部门向本级政府提出成立地方突发公共卫生事件应急指挥部的建议。 日常管理机构：国务院卫生行政部门设立卫生应急办公室(突发公共卫生事件应急指挥中心)；省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门指定突发公共卫生事件的日常管理机构。 专家咨询委员会：国务院卫生行政部门和省级卫生行政部门负责组建；市(地)级和县级卫生行政部门根据根据工作需要组建。 应急处理专业技术机构：包括医疗机构、疾病预防控制机构、卫生监督机构、出入境检验检疫机构等，负责培训专业技术人员，提高快速应对能力和技术水平，突发事件应急处理须服从卫生行政部门的统一指挥。 |
| 监测、预警 | 监测：建立统一的突发公共卫生事件监测、预警与报告网络体系。各级医疗、疾病预防控制、卫生监督和出入境检疫机构负责开展事件的日常监测工作；加强对监测工作的管理和监督，保证监测质量。 预警：各级政府卫生行政部门根据监测信息，科学研判、及时预警。 |
| 报告 | 权限：任何单位和个人都有权向国务院卫生行政部门和地方各级人民政府及其有关部门报告突发公共卫生事件及其隐患。 责任报告单位：县级以上各级政府卫生行政部门指定的突发公共卫生事件监测机构、各级各类医疗卫生机构、卫生行政部门、县级以上地方人民政府和检验检疫机构、食品药品监督管理机构、环境保护监测机构、教育机构等有关单位。 责任报告人：执行职务的各级各类医疗卫生机构的医疗卫生人员、个体开业医生等。 |
| 应急反应和终止 | 应急反应原则：分级响应，及时调整；边调查、边处理、边抢救、边核实的应急处理方式。 应急反应措施：规定了各相关部门、单位的职责分工以及应当采取的措施，包括各级人民政府、卫生行政部门、医疗机构、疾病预防控制机构、卫生监督机构、出入境检验检疫机构以及非事件发生地区。 分级反应：特别重大突发公共卫生事件应急处理工作由国务院或国务院卫生行政部门和有关部门组织实施； 特别重大级别以下由地方各级人民政府负责组织实施。超出本级应急处置能力时，要及时报请上级人民政府和有关部门提供指导和支持。 反应终止：应急反应的终止条件，终止建议的提出程序。 |
| 善后处理 | 后期评估、奖励、责任、抚恤和补助、征用物资、劳务的补偿。 |
| 处置保障 | 技术保障：信息系统、疾病预防控制体系、应急医疗救治体系、卫生执法监督体系、应急卫生救治队伍、演练、科研和国际交流。 物资保障、经费保障、通信交通保障、法律保障、宣传教育。 |
| 预案管理 | 根据形势变化和实施中发现的问题及时进行更新、修订和补充。 国务院有关部门根据需要和本预案的规定，制定本部门具体工作预案。 县级以上地方政府参照本预案并结合实际情况，组织制定本地区突发公共卫生事件应急预案。 |
2.3 刑法
食品安全事故处置，在刑事立法中有体现。《刑法》针对食品安全犯罪的罪名，除了“生产销售不符合安全标准的食品罪”“生产销售有毒有害食品罪”和“生产、销售伪劣产品罪”之外，还针对食品安全监管人员设定了“食品监管渎职罪”。负有食品安全监管职责的国家机关工作人员,滥用职权或玩忽职守，导致发生重大食品安全事故或造成其他严重后果，处5年以下有期徒刑或者拘役；造成特别严重后果的，处5年以上10年以下有期徒刑。
此外，根据最高法、最高检在2013年发布的《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》,对上述工作人员滥用职权或者玩忽职守，导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果，同时构成食品监管渎职罪和徇私舞弊不移交刑事案件罪、商检徇私舞弊罪、动植物检疫徇私舞弊罪、放纵制售伪劣商品犯罪行为罪等其他渎职犯罪，依照处罚较重的规定定罪处罚；与他人共谋,利用职务行为帮助他人实施危害食品安全犯罪，同时构成渎职犯罪和危害食品安全犯罪共犯的，依照处罚较重的规定定罪处罚。
3 科技计划部署
3.1 “十五”至“十二五”期间食品安全国家科技计划部署
“十五”至“十二五”期间，围绕食品安全风险评估、监测预警、安全控制、检测溯源和应急处置等方面，国家科技部进行系列项目部署(见表5)。通过3个五年计划的努力,我国食品安全科技创新体系基本形成，主要表现在：风险评估技术取得系列突破，食源性致病微生物溯源网络建设初见成效，食品安全快速检测试剂和装备产业化水平明显提升，食品安全检测与危害识别技术开始由定向检测到非定向检测初步转变，应对突发事件能力增强，非法添加物和不明原因食物中毒综合诊断能力进一步提升。
3.2 “十三五”国家重点研发计划“食品安全关键技术研发”重点专项
2017年启动的国家重点研发计划“食品安全关键技术研发”重点专项，开展3个层次科技攻关：(1)基础研究。解决食品原料控制、生产加工、风险评估、标准制定等理论需求；(2)关键技术研发。提高食品安全过程控制、检验检测、监测评估、监督管理、应急处置的技术能力；(3)应用示范。针对食用农产品质量安全保障、食品加工过程安全控制、食品安全应急保障、网络食品安全监管等重点领域,从产业发展和监管支撑2 个维度提出食品安全解决方案,同时开展区域和产业链综合示范。
表5 “十五”至“十二五”期间食品安全国家科技计划部署
| 时间 | 计划项目 | 投入专项经费/亿元 |
| “十五” | 攻关计划“食品安全关键技术”项目 | 1.6 |
| “十一五” | 支撑计划“食品安全关键技术”项目 | 0.9 |
| “十二五” | 支撑计划“食品安全高新检测技术研究与产品研发”项目 支撑计划“食品安全风险评估关键技术研究”项目 支撑计划“食品安全检验检测及非法添加物筛查技术和装备研发”项目 支撑计划“食品安全溯源控制及预警技术研究与推广示范”项目 |
2.0 |
截至2019年底，已经部署的与食品安全事故处置密切相关的项目，涵盖如下内容：食品污染物及食源性疾病的风险评估、监测、溯源与预警，化学、生物、放射性危害物以及食品源剧高毒化学物质的高效识别和确证，化学危害因子非定向筛查，食品安全风险分级与智能化现场监管，重大活动食品安全风险防控警务模式，食品安全社会共治信息技术应用，食品安全突发事件及重大事件应急演练及应急保障决策系统，口岸食品安全控制与智能监控以及进出口食品安全的风险溯源、预警、应急技术等。
4 讨论与建议
4.1 尽快修订《国家重大食品安全事故应急预案》
自《国家重大食品安全事故应急预案》2011年修订至今，《食品安全法》《食品安全法实施条例》分别经过2次修订，期间历经2013、2018年2次国务院机构改革,应及时修订与完善应急预案。贯彻执行有关政策法规最新要求，汲取COVID-19新冠疫情处置的经验，进一步完善食品安全事故的报告、处置、调查、信息发布等工作程序，完善食品安全事件监测预警、组织指挥、应急保障、信息报告等工作机制，提升应急响应、现场处置、医疗救治能力，加强舆情监测，建立重大與情收集、分析研判和快速响应机制。
4.2 规定医疗单位在事故报告中的法律责任
应对COVID-19新冠突发疫情的经验表明，我国对处置公共卫生突发事件具有制度优势。早发现、早报告是成功处置、降低损失的关键。通常，最先感知或发现食品安全事故的应该是接收病人的医疗单位、事故单位和事故病人。《食品安全法》及其实施条例明确“对在食品安全工作中做出突出贡献的单位和个人给予表彰、奖励”，并对实施隐瞒、谎报、缓报的事故单位、行政部门的主要负责人、直接负责的主管人员、其他直接责任人员的法律责任进行了规定，但对医疗单位相关人员的法律责任未作规定。建议在相关法规中规定医疗单位应报未报或者隐瞒、谎报、缓报的法律责任。
4.3 加强食品安全事故应对的科技支撑
当前，我国食品安全事故应急处置的科技支撑保障能力仍然不强。加强食品安全多元危害物的风险评估、非靶向筛查、快速识别与检测、智能化监管、追踪溯源等方面技术与装备研发，确保食品安全风险早发现、早预警、早处置，并在食品安全事故发生时能立即追踪溯源，厘清责任；分析食品被掺杂、蓄意攻击的可能性，研发相关的检验检测技术和医疗救治方案，做到未雨绸缪；网络食品零售、网络订餐、跨境食品电商，以及基因编辑、合成生物技术和干细胞培育等食品新业态发展迅速，新的风险隐患极易产生，需要加大科技支撑能力建设。
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