中国生猪产业发展、政策评价与现实约束

　　摘要：本文以大量生猪产业发展宏微观数据及产、排污基本技术经济参数等为基本数据支撑，沿着其演变轨迹剖析中国生猪产业发展的阶段性内在特征，梳理发展基本脉络，同时从政策归纳、养殖成本、经济收益，以及产、排污和资源化利用水平角度深度分析。结果表明：①脉络上，划分为曲折期、转折期、增长期以及约束期四大发展阶段。②政策上，存在政策精准定位、政策持续稳定、风险可控和利润可预期三大问题。③效益上，亟待应对养殖效率下滑问题、解决经济与价格矛盾、拆解各项成本居高的诱因。④环境约束上，区域间、规模间约束有所差异。散养模式产污量高于规模化养殖模式，具有灵活的粪污消纳方式，资源化利用率较高；规模化生猪养殖产污量随规模递增而减少；排污量与资源化利用率随着规模的递增呈U型变动，中规模养殖户优势显著。

　　关键词：生猪养殖；发展脉络；成本收益；资源化利用；现实约束；问题与挑战

　　继“十一五”“十二五”强制节能减排、“十三五”持续环保 施压以来，能源再利用的奖惩政策、产业相关发展规划以及“大气十条”“水十条”“土十条”等环境规制爆发性出台，一系列环保“组合拳”表明了捍卫“金山银山就是绿水青山”的决心，畜牧业面源污染占农业污染的半壁江山，生猪养殖负外部性最为典型。倒逼生猪养殖面临从“要素投入＋环保意识薄弱”的传统养殖向“全要素生产率增进＋环境友好型”的可持续发展转型。因此，沿着其演变轨迹剖析中国生猪产业发展阶段性内在特征，系统梳理发展基本脉络，同时从政策归纳、养殖成本、经济收益，以及产、排污和资源化利用水平角度深度分析生猪产业发展至关重要，有助于寻找出针对不同规模、不同发展区域的具有中国特色的生猪可持续发展政策改进的突破口。

　　早在1959年，毛泽东主席的《关于养猪业发展的一封信》将生猪产业推上快速发展的轨道，确立了生猪为“六畜之首”的地位，以生猪为例的畜牧业发展从此拉开了序幕。新中国成立70年以来，中国生猪政策也从计划向逐步市场化转变，并且随着生猪综合产能的增加、供求平衡保障能力的增强，生猪产业向“绿色＋高效”全方面改革推进。根据背景、任务、方向不同，结合郑有贵等、陈洁和方炎、谢双红和王济民、蔡昉、刘刚等、王国刚等、王明利、魏后凯和刘长全等学者的研究，通过对不同时期生猪政策产业内容及特点系统归纳，并沿着其演变轨迹，将其划分为曲折期、转折期、增长期和约束期4个阶段（图1）。以阶段性的生猪政策作为主线便于剖析阶段性内在特征， 能够更好地刻画生猪产业发展脉络。

　　1.1  新中国成立初期，产业短暂繁荣，生猪发展曲折向前（1949—1977年）

　　新中国成立初期，《中华人民共和国土地改革法》废除了地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，稳定的政治环境和农业资源的私有私营，极大地调动了农民的生产积极性，生猪生产短暂恢复，产能达到阶段性峰值。然而，随着生产力进一步发展，小规模经营体制并不能实现产能最大化，生猪产业进入新中国成立后第一个拐点。1958年第一个人民公社正式成立，该制度在形式上效仿苏联集体农场模式，并没有与中国当时重工轻农、大跃进等社会现实相结合，社员工分制反而降低生产积极性，将资源 “画地为牢”，农民增收势头锐减。随后三年自然灾害、文化大革命接踵而至，农民贫穷、农村贫困、农业供给严重不足，生猪产业曲折发展，生猪产能大幅降低。

　　1.2  十一届三中全会召开，家庭经济地位重新确立，生猪产业全面复苏（1978—1984年）

　　十一届三中全会全面召开，家庭经济地位重新确立，以土地公有私营制度为基础，统分结合、双层经营模式顺势而生。1983年中央1号文件明确指出，人民公社体制改革的“两条腿”分别是标志着家庭地位重新确立的家庭联产承包责任制和领航计划经济向市场经济转变的政社分设制度。随着家庭承包经营责任制进一步深化，养殖户在“交够国家的、留足集体的”以外，有越来越多的生产剩余，受到 “大包干”中“剩下是自己的”制度的积极引导，重建养殖户生产激励机制，积累生产剩余的基础资本，自发地将资源配置引入市场机制。在稳定利好的社会背景下，中国生猪产业终于摒弃了“包产到户”的人民公社制度，压抑的产能潜力得到了释放，1984年生猪出栏量达2.20亿头，比1978年增长了36.85％，产业全面复苏。这一阶段为生猪产业发展的转折期。

　　1.3  资源配置机制由计划向市场转变，生猪产业蓬勃发展（1985—1999年）

　　这一阶段，中国资源配置机制由计划向市场化转变。1985年1月中共中央发布 《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，生猪养殖从肉票垄断式供给模式中解脱出来，购销体制由派养派购向双轨制转变。1988年“菜篮子”工程正式启动；1993年农副产品批发市场2000余个，城乡集贸市场8万余个，大市场、大流通的市场体系初步建立；1998年《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出“菜篮子”工程已经从稳量逐步向提质转变；1999年“菜篮子”供求已经基本趋于平衡稳定。产销经营体制改革从根本上解决了生猪“怎么样，怎么销，怎么赢利”的问题，生猪产业蓬勃发展。1998年生猪出栏突破5亿头，出栏率增长至1.18％；1999年猪肉产量近4000万ｔ，人均占有量水平持续提高。

　　1.4  环境约束接踵而至，生猪产业迎来“绿色大洗牌”（2000年以来）

　　2000年以来，随着“菜篮子”工程由“量”到“质”再到“绿色”的任务升级，以生猪为代表的畜牧业迎来了新的挑战，面临从“要素投入＋环保意识薄弱”的传统生产模式向“全要素生产率增进＋环境友好型”的可持续发展模式转变。并且随着人们饮食结构的改变，肉类消费水平不断攀升，生猪综合产能大幅提升，供求平衡保障能力稳步提高。这无疑标定了生猪产业环境治理的最佳窗口期，中国生猪产业绿色升级刻不容缓。基于此，根据2000年以来生猪方面出台的相关政策，梳理其内在特征，可归纳为四大政策阶段：环保政策宽松期（“十五”期间）、环保政策收紧期（“十一五”期间）、环保政策密集期 （“十二五”期间）和环保政策爆发期（“十三五”期间）。

　　2  环保政策梳理以及存在的三大问题

　　通过对生猪产业发展四大阶段特征的归纳，2000年以来，中国生猪产业迎来“绿色大洗牌”的约束期。本文通过系统梳理环保政策相关条例，指出中国生猪产业面临的三大政策问题，为进一步的问题探索奠定基础。

　　2.1  不同时期环保政策梳理

　　（1）环保政策宽松期（“十五”期间）。2001年《畜禽养殖业污染物排放标准》的出台，首次明确规定了畜禽养殖业污染物排放标准，提出了“无害化处理、综合利用”的总原则，并规定：“畜禽养殖业应积极实现污染物的资源化利用”，标志中国生猪养殖“绿色时代”的到来。随后，《畜禽养殖业污染防治技术规范》《畜禽养殖污染防治管理办法》等明确了对畜禽养殖污染防治实行综合利用优先，资源化、无害化和减量化的原则。

　　（2）环保政策收紧期（“十一五”期间）。国务院制定了《畜禽场环境质量及卫生控制规范》《畜禽粪便无害化处理技术规范》《畜禽养殖业污染治理工程技术规范》这3个与畜禽环境、粪便处理相关技术规范。细化沼气补贴政策，推广“统一建池、集中供气、综合利用”的沼气工程建设模式，发展养殖场大中型沼气、养殖小区集中沼气工程，鼓励畜禽养殖规模化、粪污利用大型化和专业化，发展适合不同养殖规模和养殖形式的畜禽养殖废弃物无害化处理模式和资源化综合利用模式，污染防治措施应优先考虑资源化综合利用。提出《第一次全国污染源普查方案》1项，形成《污染源普查技术报告》（于2011年出版）标定畜禽排污系数。畜禽养殖业环保约束从定性向定量研究转变，步入新的历史阶段。

　　（3）环保政策密集期（“十二五”期间）。2012年《全国畜禽养殖污染防治“十二五”规划》系统总结分析了中国畜禽养殖污染防治现状、问题和面临形势，为各地开展畜禽养殖污染防治工作提供了科学指导，中国畜牧业环境污染防治进入新的发展阶段。2013年，针对畜禽养殖的环保约束达到峰值，国务院出台了第一部专门针对畜禽养殖污染防治的法规文件《畜禽规模养殖污染防治条例》，明确畜牧业发展规划应当统筹考虑环境承载能力以及畜禽养殖污染防治要求，合理布局，科学确定畜禽养殖品种、规模、总量，同时，明确了禁养区划分标准、使用对象、激励和处罚办法。《大气污染防治行动计划》 （“大气十条”）、《水污染防治行动计划》（“水十条”）提出要科学划定畜禽养殖禁养区，关闭或搬迁禁养区内的畜禽养殖场合养殖专业户，对京津冀、长三角、珠三角等区域提出更高的节能环保要求。2015年农业部出台了《关于促进南方水网地区生猪养殖布局调整优化的指导意见》，细化要求主产县要制定生猪养殖区域和禁止建设畜禽养殖场及养殖小区的区域，引导生猪养殖向非超载区转移。

　　（4）环保政策爆发期 （“十三五”期间）。“十三五”伊始，习近平总书记在第十四次中央财经领导小组会议讲话中明确表示“力争在‘十三五’时期，基本解决大规模畜禽养殖场粪污处理和资源化问题”。国务院制定了《“十三五”生态环境保护规划》，并发布《畜禽养殖禁养区划定技术指南》确保不合规的畜禽养殖户关停并转的顺利实施。“十三五”时期是中国生猪产业转型升级的关键时期，农业部以《全国生猪生产发展规划（2016—2020年）》出台实施为契机，进一步加强对生猪生产发展的扶持和引导，健全绿色发展为导向的政策框架体系，强化监测预警，加强科技支撑，推动生猪生产转型升级，促进生猪产业持续健康发展。《土壤污染防治行动计划》（“土十条”）的发布与“十二五”期间的“大气十条”“水十条”相呼应，完善了对于污染防治行为总规划，要求明确合理确定畜禽养殖布局和规模，强化畜禽养殖污染防治。《控制污染物排放许可制实施方案》《第二次全国污染源普查方案》《畜禽粪污资源化利用行动方案（2017—2020年）》《做好畜禽粪污资源化利用项目实施工作》《种养结合循环农业示范工程建设规划（2017—2020）》以及《国务院关于印发打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知》等文件相继出台，深化落实了生猪养殖环保优先的理念。2018年非洲猪瘟疫情爆发，同时受到环境保护和猪周期的影响，猪肉供给严重收紧，生猪产业面临严峻挑战。政府制定了《应对非洲猪瘟疫情影响做好生猪市场保供稳价工作的方案》《国务院办公厅关于稳定生猪生产促进转型升级的意见》等保障生猪供需的政策，制定了《农业农村部办公厅关于加大农机购置补贴力度支持生猪生产发展的通知》《关于做好种猪场和规模猪场流动资金贷款贴息工作的通知》等补贴、贷款相关政策，制订了《关于对仔猪及冷鲜猪 肉恢复执行鲜活农产品运输“绿色通道”政策的通知》《关于进一步规范畜禽养殖禁区划定和管理促进生猪生产发展的通知》等运输、规范禁养区的环境保护相关政策，将畜禽养殖环境规制推向高潮。

表1  畜牧业环保相关政策、法规及领导讲话等

　　内容来源：由笔者整理

　　2.2  存在的问题

　　面对政策爆发性出台，中国目前生猪产业发展仍需关注政策精准定位、政策持续稳定以及风险可控和利润可预期三大问题。

　　（1）如何解决政策精准定位问题。为应对中国特色畜牧产业发展，政府不能单打独斗，多主体务必联合“把准脉，开好方”。畜牧业政策支持体质机制定位存在排序错位、服务缺位、管理越位等问题。“排 序错位”主要体现为养殖户、合作社、龙头企业、政府等多主体间信息不对称导致养殖关键性问题排序不当。对非法添加、差异化疫病防控、绿色运输等问题的重视程度不足，以及针对良种选育、销售渠道、经营模式等具备强区域差异的问题，政府以统一的政策支持手段重点干预可能导致事倍功半。“服务缺位”主要体现在保障服务不到位。一系列环保 “组合拳”表明了捍卫“金山银山就是绿水青山”的决心，畜牧业瞄准“有钱养、有地养、运得出、供得上”全方位发力。但是针对政策支持的宣传是否入心入脑，补贴落实是否准确细致，养殖用地申请是否符合“马上办、立刻办、一次办”的放管服要求等问 题的解答仍需深思。“管理越位”主要体现为政策干预不科学。畜牧业应急管理机制尚需协调，突发事件的层级界定有待完善，诸如“河长制、市长制”的专人专治有待加强，对验收未达标的处罚力度不足等诸多问题导致政府管理越位。可见，畜牧业发展中政府干预需在理顺轻重缓急的基础上，辅助以服务、技术和管理。

　　（2）如何把控政策持续稳定问题。尽管畜牧业政策支持总量增长显著，但政策间引力不足，效力持续性差，散点、临时分布明显，尚未固定成体系。近年来，环保政策从末 端处理向环境规制转变，能源再利用的奖惩政策、产业相关发展规划以及“大气十条”“水十条”和“土十条”等环境规制爆发性出台，畜牧业从模式、效率、环控等 方面重新“大洗牌”。畜牧业政策支持总量断崖式递增是否取得实效是值得深思的问题。以生猪为例，“南猪北养”的产业规划、 环保 “一刀切”的强制手段，短期内确实调优了养殖结构，改善了养殖环境、控制了疫病疫情；但长期来看，养殖场（户）关停并转现象触发诸如种猪场复养难、企业资金难以周转，农民育肥丧失信心等一系列养殖 并发症，加之环保约束下产业布局调整遇上非洲猪瘟，对畜牧业冲击极其严峻。一方面，怎么运输、何时出栏、怎样保本、如何稳价成为 难以权衡的难题；另一方面，来自养殖场（户）“多了砍，少了赶， 反反复复，不知道干预啥时候能到头”的切实抱怨难以平复。究其本质原因，主要是政策边界模糊、衔接不畅，以及静态管理等因素导致， “止疼片”式的政策扶持难以维系畜牧业稳定发展。可见，中国畜牧业亟须孕育具备规范性、长期性、灵活性的可持续政策支持，将散点、临时的政策支持固定为明确的法律法规迫在眉睫。

　　（3）如何协调风险可控和利润可预期问题。借政策“东风”，唤养殖者“回心转意”。前有“振产业、调用地、通运输、稳供需、促盈利”等多项政策干预，后有非洲猪瘟疫苗研发、产业大数据应用等技 术加持，金猪行情碰上中秋、十一等消费旺季，养殖利润可观。但是部分养殖户仍然 “谈猪色变”，认为一切利好的政策都是螳臂当车，对官方信心缺失，一夜血亏的顾虑依旧存在，一定程度上反映了畜牧业养殖风险把控仍然存在问题。虽然政府已经制定了例如延长畜牧业贷款期限、增加能繁母畜保险额度、增加良种和农机补贴力度，简化养殖用地审批手续、开通运输 “绿色通道”、开展多形式抵押贷款试点等相关政策，但是想要稳定“菜篮子”供给不出问题、防止囤积猪肉、串通涨价行为、挽回养殖户的信心、实现风险可控、利润可预期，仍需制定长期稳定、切实可行、循序渐进的有效政策支持。
 

　　《未完待续》