无害化处理补贴政策对生猪产业的影响分析

　　摘要：为探寻无害化处理补贴政策的实际效果，本研究从生猪市场、养殖主体和国家财政等3个方面探寻该政策对生猪产业的影响。该政策不仅促进了生猪与猪肉价格的理性回归，也对规模养殖户的影响凸显了羊群效应，但存在价格倒挂严重、对散户影响甚微、加重财政负担等问题，因此提出了突破补贴范围瓶颈、带动发挥羊群效应及推动补贴方式创新等建议。

关键词：生猪，无害化处理，产业，影响

　　2016年1-5月，全国猪肉批发均价由20.90元/kg上涨至5月1日的29.90元/kg ， 涨幅为43.06%,生猪均价由16.66元/kg上涨到20.22 元/kg ，涨幅为21.37%。生猪及猪肉市场价格的大幅上涨，主要归因于生猪的供给侧问题，而影响生猪产业供给侧的最重要因素是产业相关政策。其中，无害化处理政策是国家影响生猪产业发展的重要政策之一。同时，中国的生猪养殖病死率高达8%～12%，严重影响我国的生猪供应量。目前解决病死猪问题的方法一是降低病死率，二是病死猪的无害化处理。但降低病死率是一个长期的过程，这客观上使得对病死猪进行无害化处理成为当务之急。因此，无害化处理政策势在必行且尤为重要。

　　2007年，财政部颁布了无害化处理补贴资金管理办法。2014年，中央一号文件首次提出大力支持开展“病死畜禽无害化处理”，虽然该政策已推行７年之久，但近年来仍然出现大量病死猪乱丢乱弃（如“黄浦江死猪事件”），甚至低价变卖出售，这对生态环境和人民群众食品安全造成较大隐患。另外，无害化处理方式也极为不规范。据调查， 全国95％ 以上的生猪养殖场户对无害化的处理达不到国家环保的要求，严重影响了政策实施效果。到底无害化处理政策推行以来对生猪产业的实际影响如何，其效果如何，是否导致了生猪、猪肉市场的扭曲，价格的飙升？基于这些问题， 本文首先对生猪无害化处理政策背景进行梳理， 简单分析该政策对生猪产业的影响经济学机理，再依次从生猪市场、养殖主体、国家财政等方面探析了其影响效果，最后提出了完善无害化处理政策的相关建议。

　　2006年6-7月我国南方暴发了“高致病性蓝耳病”，猪群发病率达50%—100%，而发病猪死亡率达20%-100%，由疫病引起的生猪供给大幅减少，导致生猪及猪肉价格大幅上涨。2000—2006年，全国范围内生猪价格一直处于低价运行状态，但从2006年底开始， 全国生猪价格开始大幅上升并逐步走高至2008年的14.90元/kg（ 图１）。另一方面，2007年全球粮食价格（尤其是玉米）的大幅上涨，给生猪产业造成了进一步冲击。基于上述背景，为遏制国内病死猪大量随意丢弃、甚至私下出售等现象，为维护生猪市场持续与保障人民群众猪肉食品安全，2007年国家出台了生猪无害化处理补贴政策。

 

　　2008—2015年国家分别对无害化处理政策进行细化与完善，在一定程度上调动了生猪养殖的积极性。但从2008年以后生猪价格却一直居高不下。从图1可以看出，以2006年年底为界线，可分为2个阶段，第一阶段为2000—2006年，生猪价格平均值控制在6.95元／kg ；第二阶段为2007—2001年，在此期间生猪均价波动较大，但此后价格一直居高不下，此８年均价格高达13.97元/kg.可见，生猪无害化处理政策出台以来，生猪价格并未下降，反而大幅上升，那么到底该政策是否影响了生猪市场价格扭曲，又是如何影响的，不能一概而论，还需要进一步深人分析。

　　为厘清无害化处理政策对生猪市场的影响，需要借助于供需曲线进行经济学分析。假设生猪市场的需求不变，政府还未出台无害化处理补贴政策，假设此时生猪市场价格为P0， 全国的生猪供给量为Q0，则市场均衡点为Ｅ0，此时国家整个福利为矩形OQ0E0P0的面积；当生猪死亡率变大时，为了保障生猪养殖户收人，维护生猪养殖的积极性以及保障食品安全， 国家出台无害化处理补贴政策。该政策产生了两种效果：一是在全国生猪需求量不变时，无害化处理政策推行实施，大部分死猪会通过焚烧、掩埋、发酵以及化制等方式进行处理，市场供给必然减少，供给线由S1，变化到S2 ，此时生猪的数量将由Q0下降至Q1，生猪价格会由P0上升到P1处，市场均衡点变为E1，此时的社会福利变为四边形OQ1E1P1的面积。二是国家出台无害处理相关补贴政策，尤其是近年来补贴额度逐步增加，会减轻生猪养殖户的损失，增加生猪养殖户的积极性，客观上可以促进生猪供给量的增加，但养殖生猪具有较长的时滞性，影响往往会出现在下一期或者几期，也就是“猪周期”的形成。就一般情况而言，生猪市场供给端受到上述两种效果的共同作用，至于哪个效果凸显的作用更大，有待于进一步论证。
 

　　由表1可知，在2012年以前，明显生猪价格、价格指数波动幅度较大。自2012年以来， 生猪价格波动整体放缓，2012—2015年对应的生猪生产价格指数分别为95.9、99.3 、92.2、94.62，趋于稳定。虽然此阶段生猪与猪肉价格比前阶段偏高，但波动小，基本上呈现稳定状态。考虑到政策一般都具有滞后性，可以将其归纳为无害化处理补贴政策起到了稳定了生猪市场的供给端、促进价格理性回归的作用。同时，由图２可知，该补贴政策执行后，其效果一、效果二必然共同作用，共同引致生猪市场价格的理性回归。从2007—2015年我国的猪肉产量来看，猪肉产量一直呈现稳中上涨的趋势，只有2011年产量比2010年略有下降，这也是引致2011年猪肉价格、生猪价格以及生产价格指数大幅上涨的原因之一。虽然2015年以来，全国猪肉产量较2014年有较大幅度减产，但总体平稳，这说明无害化补贴政策促进了猪肉产量的稳定增长。因此，无害化处理补贴政策一定程度上稳定了生猪市场，促进了生猪与猪肉价格的理性回归，带动了生猪产业发展回归正常。

　　其一，国内外生猪猪肉价格倒挂。生猪无害化处理政策实施以来，尤其是近两年以来， 国内相比国际主要的大宗农产品市场价格存在严重倒挂现象。2014年9月，国内大米价格比国际价格高47.1%，小麦高28%，玉米高24.8% 猪肉高97.9%。2015年也出现了国内猪肉市场供应紧张和国内外猪肉价格长期倒挂现象。据全国农副产品和农资价格行情系统监测，2015年全国猪肉价格比2014年同期上涨4%左右，2015年4-6月猪后臀尖肉和猪五花肉全国日均价分别上涨63%和6.7%，其中东北地区价格整体涨势较为明显。另外，虽然近期养殖户积极性有所提高，但目前生猪存栏量处于较低水平的市场格局并未改变，导致了国内供给端失衡。据农业部公布的数据显示，2015 年5月生猪存栏量环比下0.2 % ， 同比下降9.8 %；能繁母猪存栏量环比下降1.2 %，同比下降15.5%。

　　其二，我国南北区域生猪价格倒挂。北方一直是我国生猪主产区，南方是猪肉的主要销区，但在无害化处理政策实施期间，由于南北方出栏时间晚以及疾病爆发时间晚等原因，综合引致我国南北生猪价格倒挂现象，导致了南北地区供给端失衡，制约产业发展。

　　（1）规模养殖户羊群效应凸显，改变了生猪养殖规模。

　　一是无害化处理行为明显变化，凸显羊群效应。无害化处理政策实施以来，在规模养殖户中取得了良好的效果，主要表现为无害化处理占比提高、无处理弃尸量减小以及私下销售（食用）量减少等。无害化处理政策主要在规模养殖户中凸显了“羊群效应”，即是地域临近的生猪养殖大户对该政策的执行力相互影响较大，尤其体现为文化程度偏低的养殖户主，出现了对该补贴政策的“亲缘化与地缘化”效应。二是客观上推进了生猪养殖规模的扩大，显现羊群效应。李立清与许荣研究发现养殖规模大小与其进行病死猪无害化处理行为呈正相关，且影响弹性较大。无害化政策实施降低了规模养殖的风险与成本，能有效弱化病害发生带来的巨大损失，从而促进其规模进一步扩大，推动生猪养殖产业发展。

　　（2）补贴政策对散户影响甚微，难以发展壮大形成规模化养殖。

　　表1   2007-2015 年全国生猪、猪肉产置及价格指数

　　数据来源： 国家统计局与中国畜牧信息网

　　张雅燕经实证研究认为，养猪散户对政策效果的评价与其进无害化处理行为呈正相关，且影响程度较大。但在现实中，受散户小农意识、文化水平、财力以及物力的限制，往往会依次选择自食、私下销售和随意丢弃等３种处理方式，有调查显示，这３种处理方式分别占60％、30％、和７%；其他方式如填埋、无害化处理仅仅占３％。自食与销售危害自身与他人的身体健康，随意丢弃污染环境且加大了病役传染的可能性。同时，对病死猪的处理方式还受猪只估计毛重的影响，越重越倾向于选择前两种方式。另外，由于无害处理补贴政策的对象主要针对规模养殖户与屠宰加工企业，故该政策无法制约小规模散户的行为。相比之下，无害化处理政策对于生猪养殖散户的影响甚微，难以发展壮大，形成规模化养殖产业。

　　总体来讲，无害化处理补贴政策加重了国家财政负担，体现为以下３个方面：一是国家财政对病死猪无害处补贴金额越来越大。从2007年开始，国家对提供病害猪货2011年将屠宰环节病害猪补贴提高到800元/头2015年，中央财政继续安排7.8亿元补助基层动物防疫与无害化处理。二是国家财政补贴对生猪养殖规模的限制越来越小。2015年，国家对年出栏生猪50头以上，对养殖环节病死猪进行无害化处理的生猪规模化养殖场（小区），给予每头80元的无害化处理费用补助，补助范围逐步扩大。三是部分规模养殖户套取政策补贴。李燕凌对浙江和上海两省773个规模养殖户进行调查后发现，由于规模养殖户生产集中、病死猪数量会更多，暗中收购销售病死猪能获取较大的利润空间，户主往往会选择道德风险，最大化增加自身利益而严重危害消费者健康与套取政策补贴，加重了国家财政负担，从而影响下一轮无害化处理补贴政策的开展。而补贴往往会直接影响养殖户的养殖意愿与行为，制约产业发展。

　　据中国畜牧协会统计，全国50头以下的生猪散养农户约占总体的30%，短期内我国无法彻底改变生猪养殖散户与规模化并存的局面，而目前无害化处理补贴政策几乎还未惠及到生猪养殖散户，因此必须加强引导扶持散户科学实施无害化处理政策，突破补贴范围瓶颈。主要从扩大补助范围，提高补偿标准两方面人手。建议针对养殖２头及以上的散户进行病死猪无害化处理补贴，额度从80元/头提高至200元/头，提高因防疫需要而进行无害化处理的金额由800元/头提升至1000元/头；全面提高散户病死猪无害化处理与养殖积极性，推进规模化养殖，加大市场供给量，降低生猪、猪肉市场价格。

　　加强对地域集中规模养殖户无害化处理补贴政策执行，带动发挥羊群效应。一是建立独立专项无害化处理补贴部门，建立公益性病死猪无害化处理中心推进第三方执行。依据各地生猪养殖大县实情，成立第三方补贴资金执行、管理平台，确保补贴的公开性、公平性。二是加大对地域集中的规模养殖户进行无害化处理政策宣传力度。以村集体为单位，结合当地民俗文化，开展无害化处理补贴特色宣传活动，提高政策对的影响力与执行力，充分发挥羊群效应。三是完善规模养殖户间的相互举报监督机制。政策执行往往缺乏监督，导致补贴不公平、不透明，“有关系”养殖户才可以拿到补贴；因此，建立健全电话举报机制，推进“ 凡是举报必然核察”机制建设，设置专项监督管理部门。

　　推进多方参与专项无害化处理财政补贴资金库建设，推动补贴方式创新。一是鼓励中央与地方政府、生猪屠宰加工企业、饲料企业、养殖户等多方参与，推进众筹、入股、保险、股份等多种方式集资，建设中央到地方的无害化处理补贴资金库，确保补贴资金安全。二是推行生猪保险与补贴政策衔接与挂钩。应全面推行生猪养殖政策性保险制度，降低养殖户养殖风险，将保险理赔和病死猪无害化处理相结合，细化保险细则，规范养殖户参保行为。三是推进补贴方式创新。鼓励以除资金外的如养殖技术、良种猪、病害防治医药、无害处理设施建设等多种形式补偿，鼓励各地政府按照当地实际创新补贴方式，同时进一步完善病死猪无害化处理监管体系，确保政策发挥实际效果。