浅析我国的食品安全标准体系

　　摘 要：近年来,食品安全事件屡见不鲜,解决食品安全问题刻不容缓。建立完善的食品安全标准体系意义重大,对于食品安全问题的解决起到了重要作用,也有利于推动国家的发展。随着国家的进步, 我国的食品安全标准体系已初步形成,并不断发展。然而,目前该体系中还存在着一些问题, 制约着我国食品安全问题的解决及食品工业的发展。针对这些问题,需要采取相应的措施,不断完善食品安全标准体系,从而保障食品安全,减少食品安全事故的发生。

　　国以民为本，民以食为天，食以安为先。食品是每个人最基本的生活需求，而食品安全则与每个人的健康息息相关。然而，近几年来不断出现的食品安全事件却一次又一次地触动着民众脆弱而敏感的神经，解决食品安全问题已成为国家迫在眉睫的任务。食品要安全，标准要先行，标准在食品安全中扮演了至关重要的角色，科学统一的食品安全标准体系便是衡量食品安全与否的“标尺”，也是保证食品安全的“防火墙”。伴随着一系列法律法规的颁布和实施，我国在食品安全标准体系的建设方面取得了一些成就，也存在着一定的问题，需要不断探索与完善。

　　在《食品安全法》中未对食品安全标准作出明确的定义。《食品安全法》第99条规定：食品，指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。食品安全，指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。GB/T 20000.1—2002“标准化工作指南第1部分：标准化和相关活动的通用词汇”中对准的定义是：为了在一定范围内获得最佳秩序，经协商一致制定并由公认机构批准，共同使用的和重复使用的一种规范性文件。结合以上定义，可将食品安全标准定义为：在一定的范围内，为了获得最佳的食品安全秩序，保证食品满足无毒、无害以及符合健康需求等要求，经食品安全有关方协商一致制定并经公认机构批准，以供共同使用和重复使用的一种规范性文件。

　　从食品生产过程而言，食品安全是一个涵盖了从农田到餐桌整个食品链条的概念，包括种植、养殖、食品加工、运输、储藏和流通等各个环节，保障食品安全需进行全过程的预防和控制。因此，食品安全标准体系也是一个涵盖食品链条各个环节相关标准的概念。按照整个食品链中各种控制目标、影响因素和管理手段等方面的要求，组成一个科学、系统、有机的整体，从而实现有序生产、有效管理等目标，这样的整体即为食品安全标准体系。

　　建立完善的食品安全标准体系，对于国家、企业和消费者等都有着重要的意义，主要表现在以下几个方面。

　　食品安全标准制定时全面衡量了食品可能存在的不安全因素，包含了一系列指标，如理化指标、微生物指标和感官指标等，可衡量食品的安全性。当食品符合一定的食品安全标准时，其在理化、微生物和感官等方面都相对安全，可使民众放心食用。食品生产过程以食品安全标准为依据，严格执行标准，政府监管部门以标准为依据进行监督，从而有效保障了食品安全。

　　完善的食品安全标准具备一定的科学性与合理性。食品生产企业可依据食品安全标准进行标准化、规范化生产，以达到食品安全标准为企业生产目标，以标准为技术依据设计生产工艺流程，以食品安全标准作为企业自检的技术要求，从而实现对企业食品生产各个环节的有效控制，指导企业进行生产管理，提升企业的食品质量安全水平。

　　食品安全标准是国家食品安全监管部门及有关机构对企业进行监督检查的主要依据，按照食品安全标准规定的检测方法进行检测，将检测结果与食品安全标准进行对比，以实现对食品安全性能的评价，从而实现对企业的监督。如果食品安全标准缺失，食品安全监管就难以实现，影响对食品行业管理，进而影响我国食品安全水平的提高。

　　与国际接轨的食品安全标准可以实现技术要求上的统一，打破各国间的贸易技术壁垒，保证国际贸易的规范化与公平性。统一的食品安全标准也给各国进出口检验检疫部门的检测工作带来了便利，提高了国际贸易的效率。因此，食品安全标准在国际贸易中起到了重要的作用，可以有效促进国际贸易的发展，推动食品贸易全球化。

　　经过50多年的发展，我国食品安全标准工作取得了一定的成绩。2009年颁布的《中华人民共和国食品安全法》中第3章为“食品安全标准”，对食品安全标准的制定原则、法律效力、标准类型、标准内容和制定程序等作出了规定。中国的食品安全标准体系处于快速发展之中，目前已经初步建立起了包括国家标准、地方标准、行业标准和企业标准在内的结构相对合理、具有一定配套性的体系。我国现行食品安全标准涉及食品卫生标准、包装标准、产品标准和食品添加剂标准等方面。《食品安全法》将这些标准统一纳入食品安全标准，有利于各种食品安全标准之间的相互协调。然而，受我国食品产业发展水平、风险评估能力等因素制约，现行食品安全标准还存在一些突出问题。

　　与发达国家的食品安全标准法律体系相比，我国食品安全标准法律体系存在的问题主要表现在以下方面。

　　《食品安全法》第19条规定：“食品安全标准是强制执行的标准。除食品安全标准外，不得制定其他的食品强制性标准。”由我国《立法法》第1，第2和第93条的规定得知：我国正式法律渊源通常包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章。我国现行强制性标准的法律地位及效力仍存在争议。食品安全标准作为强制性标准，作为技术规范性文件，它不属于正式的法律渊源，可以作为一种法律事实或证据加以援引，但是否能作为符合相关法律的抗辩事由还有待商榷。由于强制性标准的法律位阶不明，导致强制性标准无法融入现行法律效

　　力等级体系。法律位阶不明也使食品安全标准难以发挥其法律作用，在强制性标准与相关法律法规发生抵触时，将会出现无法处理的情形。

　　我国食品标准种类繁多，标准制定主体众多，对同一个问题有多个部门制定标准，部分标准之间配套互补性仍存在不足，有些标准之间存在相互交叉，甚至相互矛盾的现象，给实际应用带来了不便。《食品安全法》颁布以后，这一现象有所缓解，但仍存在一定的问题。

　　《食品安全法》第21条规定：“食品安全国家标准由国务院卫生行政部门负责制定、公布，国务院标准化行政部门提供国家标准编号。食品中农药残留、兽药残留的限量规定及其检验方法与规程由国务院卫生行政部门、国务院农业行政部门制定。屠宰畜、禽的检验规程由国务院有关主管部门会同国务院卫生行政部门制定”。此外，第24条规定“省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门组织制定食品安全地方标准”，第25条规定“国家鼓励食品生产企业制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准”。由上述法条可以看出我国食品标准种类繁多，标准制定主体众多，在实际工作中往往会出现标准交叉、矛盾的现象，使标准执行者无所适从。

　　我国食品安全标准与国际标准不接轨主要表现在我国食品安全标准采用国际标准和国外先进标准的比例偏低。同时，我国的许多标准与国际标准之间存在较大差距，某些重要食品中有害物质的限量远低于国际标准，有时并不能真正起到食品安全控制的作用，也容易产生贸易壁垒，从而引发国际贸易争端。卫生部在2010年3月发布的《生乳等66项食品安全国家标准》，在添加藻类的婴幼儿谷类辅助食物中，无机砷的限量为0.3 mg/kg，其他婴儿辅食中无机砷的限量为0.2 mg/kg。而欧美国家的标准中相关产品含砷量仅为1.7μg/kg，就已经被视为含致癌重金属，指标相差较悬殊。

　　《食品安全国家标准“十二五”规划》中指出《食品安全法》2009年公布施行前，我国已有食品相关方面的国家标准2000余项，行业标准2900余项，地方标准1200余项。而近几年来，我国新公布的食品安全国家标准相对较少，难以适应发展的需要。据《2011年度标准化学术研究论文集》统计，标龄在5年以上的食品安全标准占了一半以上，标龄在10年以上的占了1/4，个别标准甚至已经超过20年未修订。标准的修订周期为4～5年较为合理，长时间未修订的标准，其适用度会下降，从而影响食品标准的时效性。食品安全标准老化不仅危害了人类的健康，而且在具体适用过程中也存在着种种缺陷。

　　《食品安全法》第18条规定：“制定食品安全标准，应当以保障公众身体健康为宗旨，做到科学合理、安全可靠”。然而，在当前情况下，我国的部分食品安全标准在科学性与合理性上仍存在欠缺。我国标准专业人才不足且较分散，对标准科研能力尚有待提高。同时，我国缺乏专门的食品安全国家标准技术管理机构，工作经费不足，与当前标准的制定和修订工作不相适应，从而影响了标准研究工作的科学性与合理性。此外，风险评估技术是食品安全标准科学性和合理性的前提与保障。但我国风险评估工作尚处于起步阶段，食品安全暴露评估等数据储备不足，监测评估技术水平有待提高，导致食品安全国家标准基础研究滞后，从而导致标准的科学性与合理性有所欠缺。

　　在我国食品行业中，行业规模化和组织化程度不高，中小型食品企业占有较大比例。但中小企业普遍存在着食品安全控制技术水平落后、人员素质较低以及设备设施老化等问题，难以达到相关标准的要求，导致标准执行存在问题。同时，监管部门监督不力也对标准执行中存在的问题起到了推波助澜作用。

　　健全与完善食品安全标准法律体系，可以有效加强国家食品安全管理，保护消费者的合法权益，同时可以提高国家食品行业的竞争力，促进经济和社会发展。对完善食品安全标准体系的建议如下。

　　健全食品安全基本法有利于完善我国食品安全标准法律体系。应在食品安全基本法中明确食品标准的法律位阶，对食品安全标准的制定与实施赋予法律内涵并给予法律保证。此外，将技术要求与法律权威结合起来，使现有的强制性标准向技术性法规转化。技术性法规是政府强制企业遵守的技术规范，属于正式的法律渊源。技术性法规具有保障国家安全、保护人身健康或安全以及防止欺诈行为等作用，使强制性标准转化为技术性法规，从而发挥强制性标准的作用，为国家食品安全问题的解决提供法律依据。在此基础上，最终改变现有的由政府主导的食品安全标准体系，逐步向企业自愿的食品安全标准体系转化。

　　对现行食品安全国家标准、地方标准及行业标准中强制执行内容进行清理，对涉及食品安全指标的各种标准进行比较分析，对存在交叉、重复和矛盾等问题的标准进行重新审核，对于标龄过长难以适合发展需要的标准进行及时清理与修订，废除旧标准，制定出统一而科学的新标准。

　　应建立食品安全国家标准会商机制，组织食品安全相关部门协调配合工作，开展食品安全标准清理、制定和修订工作。食品产业链涉及到生产、加工、运输和销售各方面，每一阶段都应有相应的管理部门，各部门、机构应协调配合，针对食品安全国家标准体系建设的问题共同进行研究，制定具体工作的目标，细化分解任务，明确分工，落实各项工作，保证各项工作的有序进行。

　　国际食品法典委员会（CAC）是由联合国粮农组织（FAO）和世界卫生组织（WHO）共同建立的一个制定国际食品标准的政府间组织。CAC的标准被世界贸易组织（WTO）在《实施卫生与植物卫生协定》（SPS协定）和技术性贸易壁垒协定（TBT）中认可，成为公认的食品安全国际标准，是解决食品贸易争端重要依据。

　　应在目前我国国情、国民的身体素质和膳食结构的基础上，研究借鉴CAC的食品标准，并参考其他国家食品安全标准的制定情况，确定我国的食品安全标准。及时关注CAC发布标准的动态，收集、研究相关标准，为我国制定食品安全标准的制定及进出口贸易政策的提出提供借鉴，从而使我国标准逐步与 CAC标准接轨，缩小我国食品安全标准与CAC标准的差距，增强标准的通用性，避免因标准问题引发食品贸易争端。

　　在日新月异的食品产业中，食品种类日益多样化，生产过程逐步专业化，产品特点也越来越复杂。在这样的情况下，增加标准的时效性，制定符合发展需要的新标准才能使食品的安全性得到保证。食品安全监管部门应积极配合，及时调查、收集和汇总食品安全标准在执行过程中可能存在的问题。食品安全相关部门应结合现实情况，及时制定、修改和完善食品国家、行业标准，提高标准的时效性与适用性。

　　依靠科技创新，逐将食品安全科学研究成果及时

　　应用到标准研究中，实现科技成果转化与标准制定同步。加强标准的基础性研究，并参照相关国际标准和国外先进标准，提高标准的科学性、先进性和合理性。投入资金，加强各级食品安全风险评估机构建设，为风险评估工作提供技术保障。同时，建立风险评估数据共享平台，为风险评估工作的进行及时提供可靠信息。学习和借鉴国外的风险评估方法，增强食品安全风险评估能力，结合我国的实际国情，进行风险评估。只有结合我国食品安全风险评估结果，才能制定出真正适合我国的食品安全标准，从而提高标准的科学性与合理性。

　　食品安全监管部门应当严格执行法律法规，以食品安全标准为依据，对食品安全标准的实施情况进行监督管理。提高监管部门及检测机构对标准的检测能力，运用科学的检测技术进行检测。同时，加强标准的宣传和培训，引导企业用标准组织食品的生产，并向生产者和消费者大力普及食品安全标准知识。敦促食品行业严格按照标准组织生产，严格执行标准，从而保证食品安全标准的有效实施。

　　食品安全事件频频发生，不仅给百姓的健康造成了危害，而且也影响着民众对食品行业的信心以及对政府的信任。建立食品安全标准体系对食品安全问题的解决发挥着重要的作用，世界各国纷纷建立了各自的食品安全标准体系，并不断探索与调整发展方向。我国对食品安全标准体系的建立也十分关注，一系列新的标准相继出台，初步建立了符合我国实际的食品安全标准体系。然而，食品安全问题的解决不是一蹴而就的，食品安全标准体系的建立健全也不是短时间内能够实现的。需要从国家的整体利益出发，结合我国的基本国情，针对当前阶段的发展需要，合理借鉴国外的经验，从而构建起一套完整统一、科学合理、使用方便的食品安全标准体系，使我国的食品安全标准真正发挥其作用，为我国的食品安全服务，促进食品行业的健康发展。